Mikä on kestävän kehityksen arvonlisävero?

Tutkimustieto ja EU:n verouudistus tukevat ajatusta siitä, että arvonlisäverotuksella voi olla lähitulevaisuudessa tärkeä rooli ilmastonmuutoksen torjunnassa.

SDP:n viime kuussa julkaistuun vero-ohjelmaan sisältyy ehdotus niin kutsutusta kestävän kehityksen arvonlisäverosta. Siinä samalla kyse ajattelutavan muutoksesta siinä, miten kestävää kehitystä tulisi edistää talouspolitiikassa. Aivan uudesta ideasta ei kuitenkaan ole kyse, sillä monet tutkijat ovat aiemmin esittäneet arvonlisäveron käyttämistä vastaavalla tavalla jo aiemmin (ks. esim. De Camillis – Goralczyk 2012, Nguyen – Laratte – Guillaume – Hua 2016,  Timmermans – Achten 2018). Avaan tässä kirjoituksessa ajattelun taustoja tarkemmin. Pohdinta on syytä aloittaa siitä, mistä arvonlisäverotuksessa on oikein kyse. Samalla selviää, että arvonlisäverotuksen piti olla EU:ssa jotain ihan muuta kuin se nyt on. Pahoittelen kirjoituksen pituutta, joka johtuu siitä, että aiheesta on kirjoitettu Suomessa verrattain vähän. Kiireisimmät voivat hypätä suoraan lopun yhteenvetoon (kohta 4). Suuri kiitos myös kaikille tekstiä kommentoineille ja keskustelukumppaneille. Siitä oli korvaamatonta apua.

1. Johdatus arvonlisäverotukseen EU:ssa

Arvonlisäverotuksen ymmärtämiseksi on tärkeää hahmottaa, mihin se kohdistuu. Tiivistäen voi sanoa, että arvonlisävero kohdistuu sekä arvonlisäverollisia tuotteita ja palveluja kuluttaviin kuluttajiin että niitä tuottaviin yrityksiin ja niiden työntekijöihin. Tarkastelen arvonlisäverotuksen luonnetta kuitenkin hiukan tarkemmin.

Arvonlisäverotus kohdistuu nimensä mukaisesti tuotteen tai palvelun sisältämään arvonlisään. Yksittäisen yrityksen synnyttämä arvonlisä koostuu karkeasti ottaen kolmesta tekijästä:

1. omistajien saamasta voitosta;
2. ulkopuolisten rahoittajien saamista korvauksista (korko); sekä
3. työntekijöiden saamista palkoista.

Arvonlisäverotus on siis pääomien sekä työn tuottojen verottamista. Selvimmin tämä käy ilmi kampaamopalveluiden kaltaisilla palvelualoilla, joissa valtaosa yrityksen myyntitulosta menee yrittäjälle korvaukseksi tehdystä työstä. Arvonlisävero pienentää suoraan tätä korvausta.  Sama mekanismi koskee kuitenkin kaikkia muitakin palveluja ja tuotteita, kun tarkastellaan koko tuotantoketjua: yksittäisen tuotteen arvonlisä koko tuotantoketjussa kertyy edellä mainituista kolmesta tekijästä.

Arvonlisäverotus on samalla myös kulutusvero. EU:ssa arvonlisäverotuksessa käytetään niin kutsuttua määränpäämaaperiaatetta eli arvonlisävero peritään yleensä siellä, missä tavaran tai palvelun lopullinen kuluttaja asuu tai oleskelee. Käytännössä vero peritään siten, että kulutusmaan vero sisältyy tuotteen myyntihintaan, mikä ilmenee kuluttajan kuitilta kaupassa käydessä. Tällöin myyjä voi myyntihintaa nostamalla vyöryttää osan verosta kuluttajan maksettavaksi, jolloin arvonlisävero kohdistuu pääomien ja työn tuottojen ohella myös kuluttamiseen.

Arvonlisäverolla on veromuotona hyviä ja huonoja puolia. Yleisesti sitä pidetään suhteellisen tehokkaana tapana kerätä verotuloja. Tämä johtuu muun muassa siitä, että kaikilla osapuolilla on intressi maksimoida veronmaksu: työntekijä haluaa suurempaa palkkaa, sijoittaja haluaa korkeampaa tuottoa sijoittamalleen pääomalle ja kuluttaja haluaa kuluttaa. Teknisesti arvonlisäveron periminen on kehittyneissä maissa suhteellisen vaivatonta, kun sen maksaminen ja ilmoittaminen on pitkälti automatisoitu kassa- ja kirjanpitojärjestelmissä.

Helppous johtuu osaltaan siitä, että arvonlisävero on tasavero, jolloin kaikilta kuluttajilta peritään saman suuruinen vero. Tasavero ei kuitenkaan ole kaikille tuotteille ja palveluille saman suuruinen. Esimerkiksi EU:ssa arvonlisäveroprosenttien tasot voidaan luokitella kolmeen ryhmään. Korkeinta veroprosenttia kutsutaan yleiseksi verokannaksi. Osaan palveluista ja tavaroista sovelletaan alennettuja verokantoja, jotka ovat nollan ja yleisen verokannan välissä. Lisäksi eräät toimialat on rajattu kokonaan arvonlisäverotuksen ulkopuolella. Määrittämällä eri tuotteille ja palveluille eri suuruisia veroprosentteja voidaan vaikuttaa kuluttajien ja tuottajien kulutusvalintoihin. Alemmilla ja ylemmillä verokannoilla voidaan siis ohjata kuluttajien ja yritysten toimintaa, mitä voidaan pitää arvonlisäverotuksen hyvänä puolena. Arvonlisäverotusta ohjaustyökaluna käsittelen tarkemmin kirjoituksen kohdassa 3.

Arvonlisäveron huonona puolena voidaan pitää sitä, että siihen liittyy laajaa harmaata taloutta, kun rikolliset voivat käyttää järjestelmää petoksiin. Arvonlisäverotukseen liittyvä verovaje oli EU:ssa vuonna 2015 Euroopan komission arvion mukaan 152 miljardia euroa, josta noin kolmannes kertyy rajat ylittävästä kaupasta. Suomen verovajeeksi arvioitiin 1,4 miljardia euroa eli 7 prosenttia suhteessa arvonlisäveroverotuloihin, mikä on huomattavasti alle EU:n 13 prosentin keskitason.

Toinen arvonlisäveron huono puoli on sen epäoikeudenmukaisuus. Tasaverona arvonlisävero on regressiivinen vero eli se ei ota huomioon ihmisten veronmaksukykyä. Pienituloiset maksavat suhteessa tuloihinsa ja varallisuuteensa enemmän veroa, sillä he käyttävät suhteessa suuremman osan varoistaan kuluttamiseen. Arvonlisävero myös kohtelee samalla tavoin niin työstä kuin pääomasta kertyneitä tuottoja, vaikka pääomatuloja saavat omistajat ovat yleensä varakkaampia. Arvonlisäverolla ei siis voi suoraan kaventaa eriarvoisuutta – vaan se päinvastoin lisää tuloeroja. On kuitenkin huomattava, että kerätyillä arvonlisäverotuloilla on mahdollista kaventaa eriarvoisuutta esimerkiksi käyttämällä ne sosiaaliturvaan tai muihin tulonsiirtoihin.

Arvonlisäverotuksen rooli on suhteellisen suuri kaikkialla EU:ssa. Suomessa arvonlisävero tuotti valtiolle viime vuonna 20,3 miljardia euroa eli 21 prosenttia suhteutettuna kaikkiin julkisyhteisöjen keräämiin veroihin ja veronluonteisiin maksuihin. Suomessa arvonlisäverotus on EU-keskiarvoon suhteutettuna korkeaa käytti mittarina sitten yleistä arvonlisäverokantaa (Suomi 24 % / EU 21,5 %),  arvonlisäverotuottojen suhdetta kokonaisverotuottoon (S: 20,6 % / EU: 18,1 %) tai niiden suhdetta bruttokansantuotteeseen (S: 9,1 % / EU: 7,0 %). EU:ssa arvonlisäverotus taas on huomattavasti muuta maailmaa korkeampi: muissa maanosissa arvonlisäverokantojen keskiarvo on selvästi alle 15 prosenttia, kun se on EU:ssa 21,5 prosenttia (muutamissa maissa peritään arvonlisäveron lisäksi tai sijasta liikevaihtoveroa).

EU:n korkea arvonlisäverotuksen taso johtuu siitä, että arvonlisäverodirektiivissä on sovittu 15 prosentin yleisen arvonlisäverokannan vähimmäistasosta, joka on kansainvälisesti vertaillen korkea (arvonlisäverodirektiivin 97 ja 98 artikla). Lisäksi tätä alempia arvonlisäverokantoja voidaan soveltaa rajoitetusti vain harvoihin tavaroihin sekä palveluihin (ks. Suomen arvonlisäverokannat täältä).

EU:n nykyinen määränpäämaaperiaatteeseen nojaava arvonlisäverojärjestelmä luotiin väliaikaiseksi, jollaisena se on ollut voimassa vuodesta 1992. Suomi otti järjestelmän käyttöönsä liittyessään EU:in vuonna 1995. Arvonlisäverotuksen suhteellisen tiukka harmonisointi EU:ssa perustuu siihen, että vuonna 1992 arvonlisäverotuksessa oli tarkoitus siirtyä kokonaan toisenlaiseen niin kutsuttuun alkuperämaaperiaatteeseen perustuvaan järjestelmään. Tässä järjestelmässä arvonlisävero ei olisikaan ollut samalla tapaa kulutusvero, joka maksetaan kuluttajan kotimaahan, vaan yritykset olisivat maksaneet sen maahan, jossa arvonlisä syntyy. Nykyisessä arvonlisäverojärjestelmässä on muitakin jäänteitä tästä järjestelmästä. Arvonlisäveron tilittää esimerkiksi yleensä yritys, jossa arvonlisä kertyy. Palautusjärjestelmällä on kuitenkin varmistettu, että verot peritään tosiasiallisesti kulutusmaassa.

Arvonlisäverotuksen alkuperämaajärjestelmä on määränpäämallia herkempi verokilpailulle, mikä edellytti veron vähimmäistasosta sopimista. Alkuperämaamallissa verotus kohdistuisi suoremmin verotusmaassa kertyvien työn ja pääoman tuottoihin, jolloin malli on samalla tapaa herkkä verokilpailulle kuin esimerkiksi nykyinen yhteisövero.

2. EU:n arvonlisäverouudistus

Sittemmin 2000-luvulla EU:ssa on luovuttu tavoitteesta siirtyä alkuperämaaperiaatteeseen. Komissio käynnisti vuonna 2016 hankkeen EU:n pysyvästä arvonlisäverojärjestelmästä, jossa nykyistä kulutusmaahan perustuvaa mallia ollaan vahvistamassa siten, että etämyyntiä koskevista poikkeuksista ollaan pääosin luopumassa. Näin verotus olisi lähes aina kulutusmaassa.

Ajattelutavan muutosta voidaan pitää perusteltuna. Siirtyminen alkuperämaaperiaatteeseen tarkoittaisi, että arvonlisävero kohdistuisi entistä enemmän työhön ja pääoman tuottoihin. Niitä verotetaan kuitenkin jo nyt ansiotuloverolla, yhteisöverolla ja pääomatuloverolla. Samalla arvonlisäverotus alistettaisiin samanlaiselle verokilpailulle kuin pääoma- ja yhteisöverotus. Nykyisen kaltaisena puhtaampana kulutusverona arvonlisäveroon ei kohdistu merkittävää verokilpailua, sillä veron välttely edellyttää yleensä muuttoa tai vähintään matkustamista ulkomaille, joka on taloudellisesti kannattavaa vain poikkeustilanteissa.

Nykymallissa arvonlisävero täydentää veropohjaa, kun verotusoikeus jakautuu maiden välillä eri tavoin kuin muissa verolajeissa. Harvoin tullaan ajatelleeksi, että esimerkiksi Suomessa arvonlisävero kohdistuu ulkomailla kertyneeseen arvonlisään, kun kulutetun tuotteen tai palvelun tuotantoketju ulottuu ulkomaille. Esimerkiksi Puolassa valmistettujen farkkujen Suomessa peritty arvonlisävero kohdistuu myös valmistuksen osuuteen arvonlisästä. Vastaavasti vienti on Suomessa vapautettu verosta, mutta siihen kohdistuu kulutusmaan arvonlisävero, sillä verojärjestelmästä on sovittu kansainvälisesti. Arvonlisäverotuksessa verotusoikeus on siis maalla, jossa yrityksen tuotteiden kuluttaja asuu, kun esimerkiksi yhteisöveroa maksetaan tällä hetkellä pääosin maahan, jossa yrityksen henkilökunta työskentelee (näin siis periaatteessa, käytännössä mm. aggressiivinen verosuunnittelu poikkeaa tästä periaatteesta, kun voittoja siirretään matalan verotuksen maihin, ks. esim. tämä blogi).

Päätettäessä arvonlisäverotuksesta EU-tasolla päätetään paitsi suurista rahoista, myös kansallisen itsemääräämisoikeuden ja demokratian ydinkysymyksistä. EU:n perusperiaatteisiin kuuluu, että valtioilla on laaja vapaus päättää verotuksen tasosta itsenäisesti. Verotusta koskevista – ja itsemääräämisoikeutta rajoittavista – direktiiveistä tulee siksi sopia yksimielisesti. Tämä on perusteltua siksikin, että verotus määrittää osaltaan koko yhteiskunnan rakenteen – hyvinvointivaltio on riippuvainen verotuloista. Jos kaikista veroista päätettäisiin EU-tasolla, siellä päätettäisiin samalla osaltaan niin sosiaaliturvan kuin julkisen koulutuksen tasosta. Siellä päätettäisiin myös siitä, kuka maksaa verot. Esimerkiksi arvonlisävero kohdistuu suhteellisesti enemmän pienituloisiin. Päätäntävaltaa näistä asioista ei ole syytä siirtää oman maan ulkopuolelle ilman painavaa syytä.

Itsemääräämisoikeuden rajoittamista voi arvioida yksittäisen maan näkökulmasta hyötyjen ja haittojen avulla. Esimerkiksi tarve yhteisöveron harmonisoinnille on niin suuri, että pidän yritysveropohjan harmonisoimista EU:ssa perusteltuna (ks. tämä blogi). Samoin arvonlisäveron veropohjan harmonisointia – eli verotusoikeuden jakamista maiden välillä – voidaan pitää edelleen välttämättömänä, jotta varmistetaan, että vero maksetaan kertaalleen, mutta vain kertaalleen. Näin esimerkiksi Suomi varmistaa, että arvonlisäveroa voidaan kerätä myös kansainvälisissä tilanteissa.

Sen sijaan aiemmat perusteet arvonlisäverotuksen tason tiukalle harmonisoinnille poistuivat samalla, kun alkuperämaaperiaatteesta luovuttiin. Tämän vuoksi komission ehdotuksessa lopullisesta arvonlisäverojärjestelmästä jäsenmaille annettaisiin hiukan nykyistä laajempi vapaus päättää alempien verokantojen tasosta. Sen sijaan yleinen verokanta tulisi olla edelleen vähintään 15 prosenttia.

Nykyään alempia verokantoja saa olla kaksi ja niitä saa käyttää vain eräisiin nimettyihin tuotteisiin ja palveluihin (ks. Rauhanen 2017, s. 207–208). Komission uudessa mallissa alempia verokantoja olisi kolme ja niitä saisi käyttää muutamia poikkeuksia (esim. alkoholi) lukuun ottamatta kaikkiin tavaroihin ja palveluihin, kunhan ”alennetut verokannat hyödyttävät lopullista kuluttajaa ja että tällaisten kantojen vahvistaminen on yleisen edun tavoitteen mukaista”. Lisäksi tulisi varmistaa, että arvonlisäverotuksen taso on keskimäärin vähintään 12 prosenttia. Suomelle tämä loisi paljon liikkumavaraa, sillä täällä keskimääräinen arvonlisäverokanta oli vuonna 2013 noin 20,5 prosenttia, kun yleinen verokanta oli tuolloin vielä 23 prosenttia nykyisen 24 prosentin sijaan (ks. Rauhanen 2017, s. 193–194).

Muuttuneesta tilanteesta huolimatta hallitus suhtautui kriittisesti komission ehdotukseen laajentaa Suomen ja muiden maiden kansallista itsemääräämisoikeutta alemmista arvonlisäverokannoista päätettäessä. Se olisi laajentanut alempien verokantojen soveltamista ainoastaan sähköisiin julkaisuihin. Erikoiseksi kannan tekee se, ettei hallitus punninnut asiaa lainkaan itsemääräämisoikeuden tai demokratian näkökulmasta, vaikka arvonlisäverossa on kyse 20 miljardin euron vuotuisesta rahasummasta, josta päättämisestä eduskunta olisi nyt osittain luopumassa. Se ei myöskään arvioinut päätöstä kestävän kehityksen tai hyvinvoinnin näkökulmista, vaikka alemmilla arvonlisäverokannoilla tuetaan osaltaan Suomessakin julkista liikennettä ja ohjataan juomaan alkoholin sijaan muita juomia.

Hallituksen kanta oli mielestäni lyhytnäköinen ja kevyesti perusteltu (mm. SDP jätti asiassa valtiovarainvaliokunnassa sekä suuressa eriävän mielipiteen). Lyhytnäköistä on se, että linjaus estäisi arvonlisäverotuksen käyttämisen kestävän kehityksen edistämiseen ja ilmastonmuutoksen torjuntaan. Tätä kestävän kehityksen arvonlisäveron näkökulmaa olen käsitellyt tarkemmin jäljempänä kohdassa 3. Olisi myös demokraattisen päätöksenteon kannalta ongelmallista, jos eduskunta luopuisi mahdollisuudesta käyttää arvonlisäverotusta ohjaus- ja tukityökaluna, vaikka sille voi olla vahvoja perusteita. Populismin ja EU-kriittisyyden nousu johtuu osaltaan siitä, että EU-tasolla päätetään myös sellaisista ihmisten arkeen vaikuttavista asioista, joiden päättäminen voitaisiin – ja joskus olisi jopa syytä – jättää paikallisesti valituille päättäjille. Tästä näkökulmasta komission tavoite arvonlisäveron tason vapauttamisesta on kannatettava.

3. Mikä kestävän kehityksen arvonlisävero?

Kestävän kehityksen arvonlisäverolla tarkoitetaan systemaattista lähestymistapaa, jossa arvonlisäverokantojen määrittämisessä otetaan huomioon kestävän kehityksen näkökulma. Toisin sanoen kestävämpään kuluttamiseen sovellettaisiin alempia verokantoja ja haitalliseen kuluttamiseen yleistä tai korotettua verokantaa. Näin arvonlisäverotus ohjaisi kestävään kuluttamiseen ja tuotantoon.

Kestävä kehitys tarkoittaisi ainakin ilmaston muutoksen torjuntaa, mutta se voidaan ymmärtää laajemminkin. Esimerkiksi terveelliset elämäntavat tai kulutettavien tuotteiden tuotantoon liittyvät ihmisoikeudet voitaisiin myös ottaa huomioon arvonlisäverotuksessa. Ympäristön suojelun ohella myös ihmisoikeudet parantuvat esimerkiksi tilanteessa, jossa kulutus kohdistuu lähipalveluna tuotettuihin korjauspalveluihin heikkojen työolojen maasta tuodun uuden tavaran sijaan.

Alemmat arvonlisäverokannat luokitellaan usein verotuiksi, sillä niillä tarkoitetaan poikkeamia yleisistä verosäännöistä – tässä tapauksessa yleisestä arvonlisäverokannasta. Verotuilla pyritään ohjaamaan ihmisten käyttäytymistä toivottuun suuntaan, sillä raha vaikuttaa enemmän tai vähemmän niin kuluttajien kuin tuottajien käyttäytymiseen.

Taloustiede suhtautuu yleisellä tasolla suopeasti verotukiin, haittaveroihin ja muuhun vero-ohjaukseen silloin, kun sillä saadaan hyödyllisiä ulkoisvaikutuksia. Esimerkiksi varainsiirtoveron keventämistä voidaan perustella sillä, että se vähentää muuttamista (ks. VATT 2018), mikä voi johtaa siihen, että ihmiset asuvat heidän tarpeisiinsa nähden liian pienissä tai suurissa asunnoissa. Alkoholiveron kaltaisia haittaveroja perustellaan sillä, että niillä vähennetään käytöstä aiheutuvia haittoja ja katetaan siitä syntyviä kustannuksia (ks. Rauhanen 2013).

Myös kuluttamisen verottamisen käyttöön ohjaustyökaluna taloustiede suhtautuu periaatteessa suopeasti. Sen etuna esimerkiksi tuotantoon kohdistuviin energiaveroihin verrattuna voidaan pitää sitä, etteivät kulutusverot aiheuta samalla tapaa hiilivuotoa. Kulutus tapahtuu yleensä asuinvaltiossa ja se kohdistuu tuotteeseen riippumatta sen valmistusmaasta. Sen sijaan tuotanto saatetaan herkemmin siirtää matalan verotuksen maahan (ks. Luptáčik – Luptáčik 2016). Tähän ilmiöön voi puuttua esimerkiksi hiilitulleilla, mutta muun muassa kauppasopimukset rajoittavat niiden käyttöä.

Myös arvonlisäverotuksen käyttö kestävän kehityksen edistämisen työkaluna on saanut tutkijoilta kannatusta (De Camillis – Goralczyk 2012, Nguyen – Laratte – Guillaume – Hua 2016,  Timmermans – Achten 2018). Toisaalta eräät tutkijat suhtautuvat penseästi arvonlisäveroon ohjaustyökaluna. Tämä johtuu ennen muuta kolmesta tekijästä, jotka nostettiin esiin esimerkiksi taloustieteilijöiden usein viittaamassa veropolitiikkaa koskevassa Mirrlees Review –raportissa vuonna 2011:

1. Poikkeukset arvonlisäverokannoissa aiheuttavat markkinahäiriöitä eli vaikuttavat ihmisten käyttäytymiseen verrattuna siihen, että kaikkia tuotteita ja palveluita verotettaisiin samalla veroprosentilla.
2. Alemmat verokannat aiheuttavat hallinnollisia kustannuksia, kun ne on otettava huomioon veroilmoituksilla ja kirjanpitojärjestelmissä. Lisäksi arvioitaessa alemman verokannan soveltumista yksittäiseen tuotteeseen syntyy tulkinnanvaraisia tilanteita. Tästä aiheutuu myös harmaan talouden riski, kun veroviranomaiset eivät voi aina valvoa, mihin veroluokkaan myyty tuote tai palvelu kuuluu.
3. Alemmat arvonlisäverokannat ovat tehoton työkalu eriarvoisuuden torjuntaan. Tämä johtuu siitä, että suurituloiset saavat verokannan alentamisesta absoluuttisesti suuremman hyödyn, sillä he kuluttavat enemmän. Lisäksi vain osa veronalennuksesta laskee hintaa ja osa kasvattaa myyjäyrityksen voittoa.

Tarkastelen seuraavaksi näiden kolmen väitteen perusteluja hiukan tarkemmin kestävän kehityksen arvonlisäveron näkökulmasta. Lisäksi käsittelen neljättä arvonlisäverokantojen lobbausta koskevaa väitettä.

Väite 1: Alemmat arvonlisäverokannat aiheuttavat markkinahäiriöitä

Ensimmäisen kritiikin voisi sivuuttaa vain toteamalla, että alempien arvonlisäverokantojen tarkoitus on nimenomaisesti aiheuttaa vaikuttaa käyttäytymiseen eli ohjata kestävämpään kuluttamiseen. Markkinat eivät siihen itsenäisesti pysty ja toimivat tästä näkökulmasta tehottomasti. Alemmilla arvonlisäverokannoilla voidaan siis päinvastoin korjata markkinahäiriöitä ja ohjata käyttäytymistä toivottuun suuntaan. Ohjaamisessa on kuitenkin kyse koko kestävän kehityksen arvonlisäveron ydinkysymyksestä, joten siihen on syytä paneutua syvällisemmin.

Veroissa on kyse rahasta, mutta kuten edellä todettiin, vero-ohjauksen hyödyt eivät usein ole rahassa mitattavia. Kun asetetaan eurot ja esimerkiksi asumisen laatu tai terveys vastakkain joudutaan välttämättä arvovalintojen eteen. Poliittisia tavoitteita koskevista arvovalinnoista ei pääse kokonaan eroon, mutta helpommin voidaan arvioida sitä, onko yksittäinen ohjaustyökalu tehokas verrattuna vaihtoehtoihin, kun pyritään poliittisesti valittuun tavoitteeseen. Ei yksin riitä, että arvioidaan esimerkiksi varainsiirtoveron vaikutuksia asumisvalintoihin tai työllisyyteen. On myös arvioitava vaihtoehtoja: voitaisiinko esimerkiksi suorilla tuilla tai muilla verotyökaluilla päästä tehokkaammin ja halvemmalla samaan lopputulokseen. Lisäksi on arvioitava mahdollisia haitallisia sivuvaikutuksia, joita verouudistuksilla aina on. Veroissa on pohjimmiltaan kyse siitä, että joltain otetaan, jotta voidaan antaa toiselle.

Edellisessä kappaleessa esitettyihin kysymyksiin taloustiede antaa vain viitteellisiä vastauksia. Tämä käy ilmi, kun tarkastelen seuraavaksi alempia arvonlisäverokantoja koskevia kotimaisia empiirisiä tutkimustuloksia. Niitä on itseasiassa verrattain vähän:

• Arvonlisäverokannan alentaminen ei vaikuttanut lyhyellä aikavälillä merkittävästi kampaamo- ja ravintolapalveluiden kysyntään, tarjontaan tai alan työllisyyteen. (ks. esim. Kosonen 2011, Harju – Kosonen 2013). Toisaalta elintarvikkeiden arvonlisäverokannan alennus lisäsi jonkin verran kysyntää, myyntiä ja työllisyyttä (Peltoniemi – Varjonen 2011).
• Arvonlisäverokannan alentaminen kohdistuu osittain yritykseen ja osittain hintaan. Toisin sanoen arvonlisäveron alennuksesta hyötyy sekä asiakas että palvelua tai tavaraa myyvä yritys ja sen työntekijät. Se, kuinka suuri osa hyödystä jakautuu eri osapuolille, riippuu muun muassa toimialan rakenteesta ja tarjottavan palvelun tai myytävän tuotteen luonteesta. Esimerkiksi suuret yritykset ovat siirtäneet arvonlisäveroalennuksen suoremmin hintoihin kuin pienet yritykset (ks. tästä tarkemmin jälkikirjoituksessa). (ks. esim. Peltoniemi – Varjonen 2010, Kosonen 2011, Harju – Kosonen 2013).
• Arvonlisäverokantojen korottaminen lisää eriarvoisuutta ja arvonlisäverokannan alentaminen hyödyttää eniten pienituloisimpia (ks. esim. Holm – Kiander – Rauhanen – Virén 2007, Rauhanen 2017).
• Arvonlisäverokantojen alentaminen ei ole kustannustehokkain työkalu eriarvoisuuden vähentämisessä (Ks. Kosonen 2011, Harju – Kosonen 2013, Rauhanen 2017).
• Arvonlisäverokantojen alentaminen vaikuttaa hintoihin alentavasti vähemmän tai ainakin hitaammin kuin niiden korottaminen nostaa hintoja (ks. esim. Benzarti – Carloni – Harju Kosonen 2017). Toisin sanoen yritykset hyötyvät arvonlisäveron edestakaisista muutoksista enemmän kuin kuluttajat. Toisaalta on myös esimerkkejä siitä, että myös arvonlisäveronalennus on mennyt hintoihin nopeasti (ks. Peltoniemi – Varjonen 2011).

Edellä viitattujen tutkimusten pohjalta ei voi arvioida, olisiko esimerkiksi tuloverotuksen tai suorien tukien vaikutus kyseisissä tilanteissa ollut suurempi, sillä ne eivät sisällä tällaista vertailua. Tutkimukset koskivat myös ainoastaan muutamaa vuotta verouudistuksen jälkeen, joten niitä ei voi yleistää pidemmän aikavälin vaikutuksiksi.  On selvää, ettei suurempia rakenteellisia muutoksia synny lyhyessä ajassa, sillä markkinoiden uudistuminen voi viedä vuosia. Samoin kestää aikansa ennen kuin arvonlisäveron vaikutus hintoihin ja yrityksiin asettuu pysyvälle tasolle. Ohjausvaikutusten kannalta ei sinällään ole ratkaisevaa, siirtyykö esimerkiksi arvolisäveronalennus lyhyellä aikavälillä hintoihin. Vaihtoehtoisesti se kasvattaa yritysten katteita, mikä houkuttelee alalle uusia kilpailijoita, mikä ennen pitkää vaikuttaa myös hintoihin. Oletus pätee ainakin silloin, kun uusilla toimijoilla on mahdollista tulla markkinoille.

Edeltävistä tutkimuksista voi myös tehdä johtopäätöksen, ettei verotuksen vaikutus käyttäytymiseen ole ollut lyhyellä aikavälillä kovin suuri ainakaan kyseisissä olosuhteissa. Suorat vaikutukset veroja maksavien yritysten ja kuluttajien käytössä oleviin varoihin ovat siis olleet dynaamisia vaikutuksia suuremmat. Tästä voi ainakin tehdä sen johtopäätöksen, että vero-ohjauksessa olisi syytä välttää poukkoilua ja pyrkiä johdonmukaisuuteen.

Pieniäkään vaikutuksia ei kuitenkaan ole syytä aliarvioida. Tästä näkökulmasta huomionarvoista on, ettei yksikään edellä viittaamistani tutkimuksista koske uudistuksia, joissa arvonlisäverotuksella olisi pyritty uudistamaan kuluttamista kestävämpään suuntaan. Tällaisesta on esimerkkinä Ruotsissa on käytössä oleva pienkorjauspalveluihin sovellettava niin kutsututtu kiertotalousverokanta, joka oli myös Suomessa käytössä vuosina 2007–2011. Tästä kokeilusta ei ole julkaistuja tutkimustuloksia, mutta oletettavasti vaikutukset olivat suhteellisen pienet, sillä alennettua verokantaa sovellettiin vain tilapäisesti ja hyvin rajattuihin palveluihin, joiden yhteenlaskettu liikevaihto oli vuositasolla muutamia miljoonia euroja (mm. polkupyörien korjaus).

Väite 2: Alemmat arvonlisäverokannat aiheuttavat hallinnollisia kustannuksia

Toinen alempia arvonlisäverokantoja koskeva kritiikki liittyy niiden aiheuttamiin hallinnollisiin kustannuksiin. Ne johtuvat siitä, että yritysten on arvioitava erikseen eri tuotteiden ja palvelujen kohdalla, mitä arvonlisäverokantaa niihin sovelletaan, sekä raportoitava verot eri verokantojen kohdalta erikseen veroviranomaisille. Kansainvälisissä tilanteissa hallinnollinen taakka kertautuu, kun eri maissa sovelletaan eri verokantoja. Lisäksi joissain tilanteissa voi syntyä oikeudellisia tulkintaristiriitoja siitä, mihin arvonlisäveroluokkaan myytävä tuote kuuluu. Tällaiset ristiriidat voi minimoida täsmällisellä lainsäädännöllä, joka sisältää ohjeet myös tulkinnanvaraisten tilanteiden ratkaisuun.

Kustannukset eivät ole kuitenkaan ongelma, jos niillä saadaan riittävät hyödyt. Ilmastonmuutoksen myötä on ilmeistä, että kuluttamista on uudistettava kestävämpään suuntaan. Siksi on tarkasteltava eri ohjauskeinojen hallinnollisia ja muita kustannuksia verrattuna toisiinsa. Huomionarvoista on, ettei ole tehty empiirisiä tutkimuksia, joissa olisi arvioitu kuinka paljon kustannuksia alempien arvonlisäverokantojen käyttö ohjaustyökaluna aiheuttaa verrattuna muihin vaihtoehtoihin. Väite alempien arvonlisäverokantojen aiheuttamista huomattavista hallinnollisista kustannuksista ei siis perustu tutkimuksiin eikä vertailuun muiden verotukien tai kulutukseen vaikuttavien suorien tukien välillä. Siksi argumentti kaipaa lähempää tarkastelua.

Arvonlisäverotuksen aiheuttamista kokonaiskustannuksista on sen sijaan tehty muutamia tutkimuksia. Nekään eivät tue väitettä siitä, että arvonlisäverotus aiheuttaisi huomattavasti hallinnollisia kustannuksia verrattuna muihin verolajeihin. Päinvastoin. Arvonlisäverotukseen liittyviksi vuotuisiksi hallinnollisiksi kustannuksiksi on arvioitu kokonaisuudessaan 160–200 miljoonaa euroa, mikä on vähän verrattuna muihin verolajeihin, kun otetaan huomioon verovelvollisten määrä ja verokertymä (ks. Niinikoski – Von Hertzen – Kauppinen 2007 ja Valtiovarainministeriön vero-osasto 2010, ks. myös Harju – Matikka – Rauhanen 2016). Yhtä arvonlisäverovelvollista yritystä kohden puhutaan keskimäärin muutamista kympeistä kuussa ja kuluttajaa kohden laskettuna muutamista euroista.

Arvonlisäverotuksen toimittaminen on jopa tehostunut tutkimusten jälkeen, sillä Pohjoismaissa arvonlisäverotus on pitkälti automatisoitu kassa- ja kirjanpitojärjestelmissä, joista tiedot saa kerättyä lähes automaattisesti veroilmoituksille. Sama koskee myös alempia verokantoja, jotka siirtyvät veroilmoituksille suoraan viivakoodilta. Sen sijaan tuloverotuksen verotuet, kuten lounassetelit tai kotitalousvähennys edellyttävät kuittien ja lappujen selaamista sekä veroilmoitusten täyttöä käsipelillä. Suorien tukien hakuprosessit ovat vieläkin monimutkaisempia, kun viranomaisten on asetettava hakukriteerejä ja käytävä kaikki hakemukset yksitellen läpi. Senkin jälkeen päätökset ovat alttiita valituksille ja oikeudenkäynneille.

Verrattuna vaihtoehtoihin arvonlisäverotus on siis tukimuotona hallinnollisesta näkökulmasta suhteellisen tehokas (muista näkökulmista Rauhanen 2017, s. 54). Tässä mielessä sitä voidaan verrata lähinnä kulutukseen kohdistuvaan valmisteverotukseen, joka on muutenkin luonteeltaan lähellä arvolisäverotusta. Myös valmisteverotus kohdistuu osaltaan kulutukseen.

Arvonlisäveron hyvänä puolena valmisteverotukseen verrattuna voidaan pitää sitä, että alemmalla verokannalla voidaan tukea hyödyllistä kuluttamista, kun valmistevero sopii lähinnä sanktioksi haitalliselle kuluttamiselle. Lisäksi arvonlisävero on integroitu kassajärjestelmiin, kun uusien valmisteverojen luominen edellyttäisi järjestelmämuutoksia (ks. De Camillis – Goralczyk 2012). Valmisteverojen hyvänä puolena voidaan pitää sitä, että ne voidaan kohdentaa tarkemmin aiheutettujen haittojen mukaan ks. Rauhanen 2013. Esimerkiksi alkoholiverotus perustuu kulutettavan alkoholin määrään, kun taas arvonlisävero pohjautuu suoraan hintaan. Esimerkiksi palveluissa tämä ei kuitenkaan aiheuta ongelmaa, sillä niiden kohdalla arvonlisäverotus kohdistuu työhön – ei tuotteeseen. Tarkalla tuoteryhmittelyllä voidaan kuitenkin kohdentaa myös tavarakaupan arvonlisävero-ohjaus lähes yhtä tarkasti kuin valmisteverotuksessa. Joskus tulevaisuudessa voi olla mahdollista käyttää veron perusteena jopa myydyn palvelun tai tuotteen aiheuttamia hiilidioksidipäästöjä (ks. esim. De Camillis – Goralczyk 2012, Kari – Määttänen – Ropponen – Tamminen – Valkonen 2018, s. 16–17).

Arvonlisäverotus on siis hallinnollisesti tehokas tuki- ja ohjausmuoto. Sen heikkona puolena voidaan pitää sitä, että se kohdistuu laajasti kaikkeen alempaa verokantaa koskevaan kulutukseen, vaikka verokannalla on vaikutusta vain harvojen käyttäytymisen. Tämä voidaan kuitenkin nähdä myös hyvänä puolena, sillä esimerkiksi kohdennettu alempi arvonlisäverokanta kohtelee samalla alalla kilpailevia yrityksiä tasapuolisesti. Suorat tuet asettavat usein kilpailijat eriarvoiseen asemaan, minkä vuoksi ne voivat herkemmin loukata EU:n kilpailua haittaavaa valtion tukea rajoittavaa sääntelyä. Lisäksi arvonlisävero kohdistuu laajaan joukkoon, jolloin pienetkin muutokset ovat merkitseviä. Haulikko on joskus tehokas ase.

Väite 3: Alemmat arvonlisäverokannat ovat tehoton työkalu eriarvoisuuden torjuntaan

Tämä on sinänsä totta, kuten edellä todettiin (Kosonen 2011, Harju – Kosonen 2013, Rauhanen 2017). Kestävän kehityksen arvonlisäverotuksessa ei kuitenkaan ole kyse tuloerojen kaventamisesta vaan kuluttamisen ohjaamisesta kestävämpään suuntaan.

Samalla on huomattava, että arvonlisäveron korottaminen lisää eriarvoisuutta. Esimerkiksi Suomessa alempien arvonlisäverokantojen yhtenäistäminen yleisen 24 prosentin verotasolle tarkoittaisi kolmen miljardin veronkorotusta, jolla kasvatettaisiin samalla eriarvoisuutta. Tätä vaikutusta ei voisi kompensoida ilman jättiluokan vero- ja sosiaaliturvaremonttia. Toki remontti on periaatteessa mahdollinen esimerkiksi yleistä verokantaa alentamalla (ks. Rauhanen 2017). Tällöin kuitenkin menetettäisiin mahdollisuus ohjata arvonlisäverolla kestävämpään kuluttamiseen tai työllisyyden kasvattamiseen. Alemmilla arvonlisäverokannoilla voidaan tukea myös työllisyyttä, kun tuontituotteiden kulutuksesta voidaan ohjata aineettomien palvelujen käyttämiseen.

Väite 4: Alemmat arvonlisäverokannat houkuttelevat lobbareita

Usein esitetty väite alempien arvonlisäverokantojen käytön tiukkaan rajaamiseen EU-tasolla on se, että harmonisoinnilla estetään arvonlisäverotuksen käyttöä perusteettomana yritystukena. Toimialojen etujärjestöt vaikuttivat osaltaan esimerkiksi siihen, että elintarvikkeisiin ja ravintola-alaan päätettiin soveltaa alempia verokantoja. EU-direktiivin rajoitus on vahva argumentti torjua lobbarien vaatimukset.

Nähdäkseni argumentti on kuitenkin heikko. Lobbarit tienaavat palkkansa ja osaavat vaatia jotain muuta tukimuotoa, jos arvonlisäverokantojen alentaminen ei ole mahdollista. Poliitikkojen tehtävänä on valita oikeat toimet tavoitteiden saavuttamiseksi. Ei ole mielekästä, että yksi politiikan työkalu suljetaan keinovalikoimasta pois siksi, että pelätään demokratian tuottavan vääriä päätöksiä. Päinvastoin työkalun sulkeminen pois valikoimasta tarkoittaa välttämättä sitä, että jotkin hyvät päätökset jäävät tekemättä.

4. Yhteenveto

Edeltävästä tutkimuskatsauksesta kävi ilmi, että empiirisen taloustieteelliset tutkimukset eivät sano paljonkaan siitä, miten arvonlisäverotusta tulisi käyttää kestävään kulutukseen ohjaamisessa. Tällaisia tutkimuksia ei yksinkertaisesti ole tehty. On kuitenkin selvää, että alemmilla arvonlisäverokannoilla voidaan laskea sekä hintoja että tuotantokustannuksia. Näin voidaan samalla vaikuttaa kuluttajien ostopäätöksiin sekä yritysten tuotantopäätöksiin. Siksi kestävän kehityksen arvonlisäveroa voidaan pitää varteenotettavana työkaluna esimerkiksi ilmaston muutoksen torjunnassa. Arvonlisäverotuksen ehdoton vahvuus ohjauskeinona on siinä, että se vaikuttaa koko tuotantoketjuun ja koskee siten sekä kotimaista että ulkomaista tuotantoa.

Kestävän kehityksen arvonlisäveron käyttö olisi tehokasta seuraavien edellytysten täyttyessä:

• Kuluttajalla ja tai tavaraa/palvelua tuottavalla yrityksellä on aidosti kaksi vaihtoehtoa, joiden välillä valita, jolloin hinnan vaikutus valintaan voi olla suurempi. Esimerkiksi korjauspalvelu voi olla vaihtoehto uuden tavaran ostamiselle tai julkinen liikenne voi olla vaihtoehto yksityisautoilulle.
• Veroero on riittävän suuri, jotta se vaikuttaa riittävästi hintaan ja sen myötä myös kulutusvalintoihin.

Edellä mainittujen korjauspalvelujen ja julkisen liikenteen ohella arvonlisäverotusta on käytetty esimerkiksi kotitalouksien energiaremonttien vauhdittamiseen. Isossa-Britanniassa sovellettiin alempaa arvonlisäverokantaa aurinkopaneelien asentamiseen. Tsekissä ja Portugalissa alempaa verokantaa on sovellettu uusiutuvan energian laitteisiin ja biopolttoaineisiin (Institute for Environmental Studies 2008). Suomessa kotitalousvähennyksen sijaan voitaisiin tukea remontteja hallinnollisesti huomattavasti yksinkertaisemmalla arvonlisäveroalennuksella, jolloin voitaisiin myös suosia ympäristöystävällisiä ratkaisuja.

Arvonlisäverotuksella voitaisiin ohjata aineettomien palvelujen kuluttamiseen tavaroiden sijaan tai tukea vähemmän kuormittavaa kasvisruokailua. Veronkorotuksen vaikutuksia esimerkiksi lihan kulutukseen on hahmoteltu hintajoustoon perustuvilla teoreettisilla mallilaskelmilla. Institute for Environmental Studies arvioi sellaisten pohjalta vuonna 2008 (s. 117), että 12 prosentin korotus lihan arvonlisäveroon vähentäisi sen kulutusta EU:ssa 2–7 prosentilla.

Nykyinen EU:n arvonlisäverodirektiivi on nimenomaisesti rajoittanut alempien arvonlisäverokantojen soveltamista eri tuotteisiin ja palveluihin sekä rajoittanut arvonlisäverokantojen tasoa. EU-tuomioistuin katsoi esimerkiksi Ison-Britannian energiaremontteja koskeneen veronalennuksen EU-oikeuden vastaiseksi. Siksi EU on tehnyt arvonlisäverotuksesta tehokkaan käytön ohjaustyökaluna vaikeaksi. Edellä kuvattu komission uudistusesitys voisi kääntää tilanteen päälaelleen. Siksi kestävän kehityksen arvonlisäveron tehokas käyttö voi olla mahdollista jo lähitulevaisuudessa.

Kestävän kehityksen arvonlisävero on siis saanut kannatusta tutkijoiden keskuudessa. Samaan aikaan monet ekonomistit ovat kannattaneet arvonlisäverokantojen yhtenäistämistä, joka estäisi arvonlisäverotuksen käytön ohjaustyökaluna (ks. esim. OECD 2018). Tällekin ehdotukselle on edellä esitetyt perusteensa, vaikkei empiirinen tutkimus tue esitystä – ainakaan yksiselitteisesti.

Empiiristen tutkimusten valossa voidaan lähinnä sanoa, että alemmat arvonlisäverokannat voivat joissain tilanteissa olla tehokas ohjauskeino kestävän kehityksen edistämiseksi. Toisaalta voidaan sanoa, että alemmat arvonlisäverokannat eivät ole aina se tehokkain keino. Johtopäätös on lattea, mikä kertoo osaltaan empiirisen taloustieteellisen tutkimuksen vaikeudesta. Se antaa käsityksen yksittäisen päätöksen syy-seuraussuhteesta, mutta sen vahvuuksiin ei kuulu eri vaihtoehtojen laaja-alainen punnitseminen.

Siksi taloustiede ei anna yksiselitteistä vastausta myöskään siihen, miten arvonlisäverotusta kannattaa käyttää ohjaustyökaluna. Viime kädessä tällaiset ratkaisut on tehtävä poliittisista lähtökohdista, jolloin vaakakuppiin asettuu mahdollisten hallinnollisten kustannusten vastapuolelle esimerkiksi kestävä kehitys ja eriarvoisuuden torjunta.

Perusteet kestävän kehityksen painotukselle ovat vahvat, sillä ilmaston muutoksen torjunta ei onnistu irrallaan taloudesta. Sitä ei ole varaa jättää yksin ilmastoneuvotteluiden tai päästökaupan varaan, vaikka ne tulevat olemaan keskeisessä roolissa. Voidaan hyvällä syyllä puhua akuutista ilmastokriisistä, johon tarvitaan monipuolisia ratkaisuja (ks. esim. Kansainvälinen ilmastopaneeli IPCC 2014). Siksi kestävän kehityksen näkökulma on oltava osa kaikkea talouspolitiikkaa.

Edellä kuvatut muiden maiden kokemukset osoittavat, että kestävän kehityksen näkökulma voidaan huomioida arvonlisäverotuksessa. Lyhyellä aikavälillä kestävän kehityksen arvonlisävero ei ole kuitenkaan patenttiratkaisu kaikkeen. Sen sijaan pidemmällä aikavälillä arvonlisäverosta voidaan kehittää monipuolinen työkalu, joka ottaa huomioon kuluttamisen vaikutukset niin päästöihin kuin ympäristöön. Kuormitusmittausten kehittyessä arvonlisäverosta voisi syntyä asteittain kulutusta tarkkaan ohjaava veromuoto. Kenties olisi jopa mahdollista ottaa ihmisoikeudet huomioon arvonlisäverotuksessa esimerkiksi soveltamalla sertifioituihin tuotteisiin alempia veroprosentteja.

Tämä kehitys on mahdollista vain aktiivisin toimin. Arvonlisäverodirektiiviä uudistettaessa voitaisiin direktiivitekstissä vielä tiukemmin edellyttää, että alempia arvonlisäverokantoja saa käyttää vain ja ainoastaan kestävän kehityksen edistämiseen. On myös syytä kysyä, tulisiko arvonlisäverokanta voida asettaa vieläkin joustavammin, kun tuotteiden ja palveluiden kuormituksesta saadaan tarkempaa tietoa. EU:a ja muita kansainvälisiä järjestöjä tarvitaan ennen muuta globaalien ongelmien ratkaisemisessa. Samalla kansalliselle demokratialle voisi jättää sijaa siellä, missä yhteistyö ei ole välttämätöntä. EU:n legitimiteetti ihmisten keskuudessa kasvaisi, jos se olisi vahva siellä, missä sitä tarvitaan.

Lauri Finér

Kirjoittaja on SDP:n eduskuntaryhmän veroasiantuntija ja hän on osallistunut vero-ohjelman valmisteluun.

EDIT: Kirjoitusta päivitetty 16.6. jälkikirjoituksella sekä 27.6. lisäämällä viittaukset hallinnollisia kustannuksia koskeviin kahteen tutkimukseen.

Kuva: CC BY 2.0 Elliot Brown

Jälkikirjoitus 16.6.2018

Intuitiivisesti saattaisi luulla, että keskittyneillä monopolistisilla tai oligopolistisilla markkinoilla arvonlisäveronalennukset menevät vähemmän hintoihin, sillä kuluttajien on pakko ostaa samoilta yrityksiltä. Edellä kohdassa 3 viittaamani tutkimukset osoittavat kuitenkin muuta. Nimenomaan keskittyneellä kaupan alalla arvonlisäveronalennus meni hintoihin heti lähes kokonaan. Oletan, että tämä johtuu siitä, että kaupan alan yritykset olivat lobanneet veronalennusten puolesta. Viemällä sen täysimääräisenä hintoihin ne legitimoivat veronalennuksen, sillä näin se hyödytti kauppaketjujen ohella heti myös kuluttajia. Myös kauppaketjut hyötyivät, kun alemmat hinnat lisäsivät myyntiä. Ennen pitkää ne voivat nostaa myös hintoja.

Empiria ei kuitenkaan ole ristiriidassa myöskään teorian kanssa. Keskittyneillä toimialoilla näet hinnat on yleensä nostettu huippuunsa ihan veroista riippumatta. Siksi niillä ei voida välttämättä veloittaa veronkorotuksia asiakkailla sen enempää kuin toimialoilla, joissa markkinoilla on enemmän kilpailua. On hyvä ymmärtää, että yhä suurempi osa globaalista arvonlisästä kertyy aloilla, joissa ei ole laajoja markkinoita ja kilpailua. Googlen, Facebookin ja Applen kaltaiset maailman suurimmat ja kannattavimmat yritykset toimivat globaalisti monopolistisilla markkinoilla. Siksi esimerkiksi yhteisöveronkorotukset kohdistuisivat niihin lähes täysimääräisesti, sillä niillä ei ole mahdollisuutta kompensoida veronkorotusta esimerkiksi nostamalla hintoja tai laskemalla palkkoja (ks. esim. Krugman 2017).