Oikeaa tietoa CCCTB-veromallista

Ilokseni olen huomannut, että Suomessa on vihdoin herännyt keskustelua CCCTB:stä eli EU:n komission vetämästä yhteisen ja yhdistetyn veropohjan hankkeesta. Kyse on megaluokan uudistuksesta, jonka toteutuminen olisi parhaimmillaan EU:n sisämarkkinoiden ja Suomen etu.

Suomessa ei ole vielä tehty kunnollista veropoliittista analyysiä CCCTB:stä. Jopa Valtioneuvoston aineistot (U65/2016 ja U66/2016), ja sitä myöten keskustelu eduskunnassa, jäivät viime talvena pinnallisiksi. Keskustelu pyöri mutu-pohjalta lyhyen tähtäimen pikkukysymyksissä. Esimerkiksi lyhyen tähtäimen budjettivaikutuksista yksittäisille maille ei ole tietoa, mutta nämä vaikutukset ovat jokatapauksessa vähäpätöisiä suuressa järjestelmämuutoksessa (ks. kohta 5). Paikkaan omalta osaltani keskustelun puutteita tällä blogilla.

Pahoittelut jo nyt blogin pituudesta, mutta pyrin perusteellisuuteen, jotta tekstille olisi käyttöä myös politiikassa. Jaottelen tekstin alalukuihin, joista voi tarkistaa yksittäisiä faktoja. Hätäisimmät voivat lukea johtopäätökset lopusta, kohdasta 7.

1. Mistä CCCTB:ssä on oikein kyse?

CCCTB:n tavoite on yksinkertainen. Sillä on tarkoitus korjata kansainvälisen yritysverojärjestelmän perustavanlaatuiset valuviat. Lisäksi ehdotuksilla pyritään tehostamaan yritysverotusta sisämarkkinoilla ja pienentämään eri verolainsäädännöistä johtuvaa hallinnollista taakkaa. Yrityksille tärkeää on esimerkiksi CCCTB:n mukanaan tuoma mahdollisuus tasata tappioita maiden välillä.

Kansainvälinen verojärjestelmä luotiin Kansainliitossa lähes sata vuotta sitten, eikä se ole kestänyt  aikaa maailman muutosten mukana. Verojärjestelmää luotaessa kansainvälinen kauppa oli murto-osia nykyisestä ja sitä rajoitti paitsi kehittymätön tekniikka myös tiukka rajasääntely.

Keskeisiä valuvikoja on kaksi: monikansallisten yritysten aggressiivinen verosuunnittelu sekä sitä aiheuttava valtioiden välinen haitallinen verokilpailu. Kansainväliset järjestöt, kuten EU, OECD ja YK, ovat yksimielisiä näistä ongelmista. Siksi ne ovat myös esittäneet niihin ratkaisuja, joista komission CCCTB-ehdotus on yksi keskeisimmistä. Aggressiivisen verosuunnittelun ja verokilpailun haittoja sekä niiden tutkimista on kuvattu kattavasti tässä raportissa.

Aggressiiviseen verosuunnitteluun on puututtu myös muilla tavoin esimerkiksi OECD:n BEPS-hankkeessa ja EU:n viime vuonna hyväksytyllä veronkiertodirektiivillä. Niissä on kyse tärkeistä uudistuksista, mutta ne eivät muuta nykyverojärjestelmän perusrakennetta. Ne siis paikkaavat nykyjärjestelmän ongelmia vaikeuttamalla aggressiivista verosuunnittelua ja rajoittamalla verokilpailua. CCCTB:ssä olisi kyse rakenteellisesta muutoksesta, joka poistaisin kerralla nykymuotoisen aggressiivisen verosuunnittelun ja verokilpailun EU:ssa. Se olisi myös askel maailmanlaajuiseen veroreformiin.

2. CCCTB:n historia

EU:n komissio teki vuosi sitten lokakuussa ehdotukset yhteistä yritysveropohjaa (common corporate tax base = CCTB) sekä yhteistä ja yhdistettyä yritysveropohjaa (common consolidated corporate tax base = CCCTB) koskevista direktiiveistä. Hanke käynnistettiin komissiossa kuitenkin jo vuonna 2001 ja ensimmäinen direktiiviehdotus julkaistiin vuonna 2011.

Kansainvälisen verojärjestelmän ongelmista on puhuttu jo yli 50 vuotta, jolloin maailmankauppa alkoi todella kasvaa. CCCTB-mallin taustalla onkin verotutkijoiden viime vuosituhannella kehittelemä ennalta sovittuun jakokaavaan perustuva veromalli. Sen kehittäjiin kuuluu muun muassa kansainvälisesti tunnetuimpiin verotutkijoihin kuuluva Michiganin yliopiston professori Reuven Avi-Yonah.

Kaavamainen jakomalli on vielä vanhempi keksintö, sillä se on ollut käytössä Yhdysvaltojen osavaltioverotuksessa ja sitä käytetään Suomessakin edelleen jaettaessa yhteisöverotuottoja kuntien välillä. Kuntien osuus yhteisöverosta perustuu siihen, missä yritysten työntekijät työskentelevät. Siksi esimerkiksi Salo sai aikoinaan osuutensa Nokian suurvoitoista.

3. Miten CCCTB toimii?

Komission CCCTB-ehdotus on jaettu kahteen osaan. Ensiksi yhdenmukaistettaisiin veropohja eli verotettavan tulon laskenta EU-maissa. Toiseksi yhdistettäisiin kaikkien EU-maissa toimivien konsernien veropohjat, minkä jälkeen verotusoikeus jaettaisiin jäsenmaille perustuen tiettyyn ennalta sovittavaan jakokaavaan. Jäsenmaat voisivat verottaa osuuttaan voitosta valitsemansa veroprosentin mukaan. Tuoreimman ehdotuksen mukaan CCCTB olisi pakollinen yrityskonserneille, joiden liikevaihto ylittää 750 miljoonaa euroa. Muihin yrityksiin voitaisiin edelleen soveltaa vanhoja kansallisia verolakeja.

Nykyinen verojärjestelmä jäisi edelleen voimaan EU:n ulkopuolisten maiden välisessä kaupassa. CCCTB-ehdotus sisältää kuitenkin suhteellisen laajat veronkiertosäännökset, joilla turvataan veropohjaa estämällä kolmansien maiden käyttö aggressiiviseen verosuunnitteluun.

CCCTB:ssä veropohja on pääpiirteissään samanlainen kuin Suomen nykyisessä elinkeinoverolaissa. Ehdotus sisältää kuitenkin kaksi veropohjaa kaventavaa kohtaa: T&K-lisävähennyksen sekä oman pääoman käyttöä koskevan lisävähennyksen. Molempiin on syytä suhtautua kriittisesti, sillä ne antavat mahdollisuuden haitalliseen verosuunnitteluun, samalla kun niiden tuomat hyödyt lienevät olemattomia. T&K-vähennyksen ongelmia käsiteltiin ETLAn raportissa tammikuussa ja oman pääomanvähennyksiin suhtauduttiin kriittisesti valtiovarainministeriön asiantuntijatyöryhmän raportissa helmikuussa.

CCCTB:ssä jakokaava olisi monipuolisempi kuin esimerkiksi Suomen kunnallisverotuksessa. Jakokaavaan kuuluisi kolme tekijää, joilla olisi kullakin yhtä suuri painoarvo (1/3):

• myynti maittain
• aineellisen varallisuuden arvo maittain
• maksetut palkat maittain (50 %) sekä henkilökunnan lukumäärä maittain (50 %).

Jakokaavan osatekijät on kuitenkin valittu siten, ettei niiden arvoa tai sijaintia voi helposti manipuloida. Esimerkiksi aineetonta omaisuutta ei ole jakokaavassa, sillä sillä siirretään yleisesti aggressiivisella verosuunnittelulla maasta toiseen ja sen arvoa on lähes aina mahdoton määrittää tarkasti.

Yllä esitetyille komission jakotekijöiden prosentuaaliselle painokertoimille ei ole varsinaisesti mitään objektiivisia perusteita eikä prosentteja ole lyöty lukkoon. Oikeudenmukaiset painokertoimet voidaan sopia direktiivineuvotteluissa ja niitä on mahdollista muuttaa myös jälkikäteen. Lisäksi direktiivi antaa mahdollisuuden muuttaa jakokaavaa yksittäisen konsernin kohdalla, jos verotulot jakautuisivat muutoin epäoikeudenmukaisesti.

CCCTB-ehdotuksessa verotuksen toimittamisen päävastuu olisi yleensä konsernin emoyhtiön valtiossa. Muilla jäsenmailla olisi kuitenkin mahdollisuus käynnistää esimerkiksi verotarkastus ja saada tietoja oman veropohjansa turvaamiseksi. Ehdotukseen sisältyvät myös säännökset yhteisestä verotietojärjestelmästä. Tämä auttaa verovalvonnassa ja harmaan talouden torjunnassa.

4. CCCTB:n vaikutukset

CCCTB:n vaikutukset EU-maiden taloudelle syntyisivät viidellä päämekanismilla, joiden kokonaisvaikutuksia käsitellään myöhemmin:

• Aggressiivinen verosuunnittelu nykymuodossaan loppuisi EU:n sisällä ja muutoin vähenisi, mikä kasvattaisi suoraan kaikkien verotuloja. Pitkällä aikavälillä markkinat tervehtyisivät ja investoinnit tehostuisivat, mikä lisäisi talouskasvua.
• Toisaalta rajat ylittävä tappiontasaus EU:ssa ja muu kaksinkertaisen verotuksen poistuminen laskisi verotuloja ainakin lyhyellä aikavälillä.
• Maiden välinen osuus verotuotoista muuttuisi valittavan jakokaavan tekijöistä riippuen.
• Lyhyellä aikavälillä uuteen järjestelmään siirtyminen aiheuttaisi hallinnollisia kustannuksia. Pitkällä aikavälillä kustannukset vähenisivät.
• Yritysverokilpailu EU:n sisällä loppuisi nykymuodossaan, mikä antaisi mahdollisuuden talouden kannalta optimaalisemmalle verorakenteelle.

Edellä mainitut vaikutukset syntyvät pääosin pitkällä aikavälillä, ja siksi niiden tarkka ennustaminen euromääräisinä on mahdotonta. Komissio teki kuitenkin karkeita arviolaskelmia, joissa ei ole voitu huomioida kunnolla yllämainittuja CCCTB:n vaikutuksia, kuten aggressiivista verosuunnittelua. Siten arvioihin kannattaa suhtautua suurella varauksella. Tämä tuotiin esiin myös valtioneuvoston kannassa.

Komission arviolaskelmissa CCCTB-ehdotuksen on arvioitu kasvattavan EU-alueen bruttokansantuotetta hiukan (n. 1,2 %). Komission arvion niin sanotussa perusskenaariossa Suomen yhteisöverotuotot eivät muuttuisi lyhyellä aikavälillä, sillä mahdollinen veropohjan muutos voidaan kompensoida verokannalla (kasvu 0,01% suhteessa BKT:en). Pidemmällä aikavälillä Suomen yhteisöverotuotto kasvaisi dynaamiset vaikutukset huomioiden 0,04 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Näin pienillä vaikutuksilla ei olisi juuri minkäänlaista vaikutusta Suomen julkiseen talouteen.

5. CCCTB:n suorat budjettivaikutukset

Komission laskelman ohella CCCTB:n vaikutuksista on tehty taloustieteen menetelmillä muutamia aiempia arvioita (esim. 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011). Näistä osassa on myös pyritty hahmottamaan veropohjamuutoksen vaikutuksia EU-maiden budjetteihin lyhyellä aikavälillä. Yksikään tutkimuksista ei nähdäkseni anna eväitä arvioida sitä, mitkä vaikutukset CCCTB:llä olisi kokonaisuutena tai yhdelle jäsenmaalle.

Kaikkien tutkimusten puutteita voi tarkastella kerralla, sillä ne perustuvat pääosin Orbis-tilinpäätöstietokannan aineistoihin. Tutkimusten suurin puute liittyy juuri aineistoihin, sillä sellaisia tutkimusaineistoja ei ole olemassa, joiden perusteella CCCTB:n vaikutuksia voisi uskottavasti tutkia. Sama koskee Orbis-tietokantaa, jonka puutteita on käsitelty esimerkiksi OECD:n vuoden 2015 raportissa. Käsittelin niitä myös viime vuonna tämän Finnwatchin raportin luvussa 2.2 sekä tämän tutkimusartikkelin luvussa 2. Listaan tässä keskeisimmät tietoaineistojen puutteet:

• Ne eivät sisällä tietoja CCCTB:n keskeisistä osatekijöistä, kuten myyntimaista, aineellisen omaisuuden sijaintimaasta ja tarkasta arvosta tai henkilökunnan työskentelymaista. Tiedot ovat tältä osin puutteelliset ja ne listattu rekisteröintivaltion mukaan, mikä ei usein ole sama asia kuin CCCTB:ssä tarkoitettu maa. Esimerkiksi viennin osuutta tai kohdemaata ei tietokannoista ilmene.
• Ne eivät sisällä tietoa verosuunnittelujärjestelyistä, joten niiden pohjalta on mahdoton arvioida CCCTB:n vaikutusta verotuloihin kokonaisuutena tai maittain.
• Ne eivät sisällä tietoa konsernin sisäisestä kaupasta, joten sen vaikutusta aineistoon ei ole voitu eliminoida.
• Ne perustuvat julkisiin tilinpäätöstietoihin. Tiedot eivät siksi ole kattavia ja monista EU-maista tiedot puuttuvat lähes kokonaan. Esimerkiksi verokeidas Luxemburgin yhtiöt puuttuvat pääosin tietokannasta.

Näiden syiden vuoksi Orbis-tietokannasta otettu data ei nähdäkseni anna mahdollisuuksia arvioida CCCTB:n vaikutuksia luotettavasti – tai lainkaan. Yllä listaamiini tutkimuksiin liittyy muitakin puutteita, joiden vuoksi ne eivät sovellu päätöksenteon pohjaksi. Tässä yhteenveto keskeisimmistä ongelmista:

• Tutkimusaineistot ovat yli 10 vuoden takaa, jolloin maailma oli hyvin erilainen. Verokannat, veropohjat, talouden rakenne ja verosuunnittelu ovat olennaisesti muuttuneet.
• Tutkimusten pohjana käytetyt CCCTB-mallit ovat veropohjan osalta olennaisesti erilaisia kuin komission tuore esitys.
• Euroopan unioniin on tullut uusia jäsenmaita, joita ei ole otettu tutkimuksissa lainkaan huomioon.
• Osaltaan tutkimusten ongelmista kertovat myös niiden tulokset, sillä ne ovat ristiriidassa keskenään. Tutkimukset antavat esimerkiksi vastakkaisia tuloksia eri maille aiheutuvista verovaikutuksista. Tuloksissa ei myöskään ole tolkkua kun niitä tarkastellaan EU:n omien veroparatiisien näkökulmasta. Esimerkiksi EY:n vuonna 2010 tekemässä selvityksessä on arvioitu, että lyhyen aikavälin staattiset budjettivaikutukset olisivat kaikille maille hyvin vähäiset, kullekin alle 8 prosenttia suhteessa yhteisöverotuottoon. On epäuskottavaa, että vaikutukset olisivat näin pieniä esimerkiksi Luxemburgille, joka on hyötynyt vuosittain jopa sadoilla miljoonilla verokilpailustaan.

Tutkimustiedon ohella CCCTB:n vaikutuksia on arvailtu puhtaan mutu-tiedon pohjalta tai yksittäistapauksiin vedoten. Tällaiset puheet jättäisin omaan arvoonsa, sillä kokonaisuus selviää ainoastaan riittävän kattavalla tutkimuksella. Esiin on nostettu esimerkiksi se, että Suomi pienenä maana häviäisi, jos jakokaavassa olisi myyntitekijä komission ehdottamassa muodossa. Tällaisella väitteellä ei ole pohjaa, sillä myös Suomen verotuottotarve on pienenä maana pienempi. Suomi on itseasiassa keskimääräistä varakkaampi maa, joten täällä ostovoima on suurempi. Siten myyntitekijä voisi hyödyttää Suomea, jolloin se olisi epäreilu köyhemmille maille. Sama pätee väitteisiin henkilöstöjakotekijän haitallisuudesta Suomelle. Suomessa, kun palkat ovat keskimääräistä korkeammat, ja työllisten osuus väestöstä korkeampi kuin Itä- ja Etelä-Euroopassa, missä osa naisista on perinteisesti työvoiman ulkopuolella.

On selvää, että yksittäisten yritysten kohdalla Suomen ja muiden maiden verotulot joko kasvaisivat tai laskisivat. Seuraukset riippuvat puhtaasti sovittavista jakokaavan painokertoimista sekä veropohjan tiiviydestä. Esimerkiksi massiivisesti veroja EU:ssa vältelleiden Applen, Facebookin ja Googlen veronmaksu Suomessa todennäköisesti kasvaisi, jos myyntitekijän paino jakokaavassa olisi korkea. Toisaalta Supercellin tai Rovion veronmaksu Suomeen voisi laskea. Kokonaisuus selviää vain tutkimuksillä, joissa otetaan huomioon kaiken tyyppiset yritykset.

6. Muu CCCTB-kritiikki ja vastaukset siihen

CCCTB:stä on esitetty muutakin enemmän ja vähemmän perusteltua kritiikkiä.

Kritiikki 1: CCCTB voisi johtaa verokantakilpailuun EU:ssa

Tällä hetkellä verokilpailu EU:ssa ei perustu yleisiin verokantoihin vaan veropohjaa kaventaviin erityisiin huojennuksiin, joita ovat antaneet esimerkiksi Alankomaat, Belgia, Irlanti ja Luxemburg. CCCTB lopettaisi tällaisen verokilpailun. CCCTB:ssä verosuunnittelua voisi EU:n sisällä tehdä enää vain ja ainoastaan liiketoimintaan suoraan vaikuttavilla ratkaisuilla, kuten siirtämällä henkilöstöä tai konesaleja matalamman verotuksen maihin. Tutkimusten mukaan tällaisissa päätöksissä verotus ei ole ratkaiseva tekijä, vaan esimerkiksi osaavan työvoiman saatavuus. Myynti taas tuo yrityksiin rahan, joten kukaan tuskin luopuisi myynnistä verosuunnittelusyistä. Näistä syistä verokantakilpailu näyttää epätodennäköiseltä. Tarvittaessa EU:ssa voitaisiin myös sopia minimiyhteisöverokannasta arvonlisäverotuksen tapaan.

Kritiikki 2: Suomi menettää mahdollisuuden päättää yritysverotuksesta itsenäisesti, jos veropohja yhtenäistetään.

Veropohja on hyväksyttävä EU:ssa yksimielisesti, joten Suomi voi varmistaa, ettei veropohjaan jää haitallisia aukkoja. On totta, että hyväksyttyään uudistuksen Suomi voisi enää yksin päättää veropohjastaan suurten yritysten kohdalla. Verokilpailun vuoksi yritysverotuksen pelivara on kuitenkin ollut kapea jo aiemmin ja esimerkiksi verokantojen lasku johtuu ennen kaikkea haitallisesta verokilpailusta, johon nyt puututaan. CCCTB:n myötä Suomen vapaus päättää yritysverokannasta ja muusta veropolitiikasta siis tosiasiallisesti kasvaisi.

Kritiikki 3: Komission esittämä jakokaava ei kuvaa sitä, missä voitto on todellisuudessa syntynyt, koska se ei sisällä muun muassa aineetonta omaisuutta.

On totta, että kaava on karkea eikä se täydellisesti kuvaa voiton syntymismaata. Nykyjärjestelmä on tältä osin kuitenkin vielä huonompi, koska voittoja kertyy mielivaltaisesti sinne, missä niitä verotetaan kevyesti. Uudistus olisi siis askel parempaan suuntaan. Kuten edellä on perusteltu, jakokaavan peruskomponentteja voidaan pitää oikeina. Aineeton omaisuus ja rahoitusvarallisuus on nimenomaisesti jätetty pois, sillä aggressiivinen verosuunnittelu perustuu niihin. Niiden siirtäminen onnistuu maasta toiseen paperilla ja aineettoman omaisuuden sekä konsernin sisäisen rahoituksen tarkka arvonmääritys on mahdotonta. Jakokaavan painotuksia on kuitenkin syytä arvioida mallin jatkovalmistelussa.

Kritiikki 4: Kahden rinnakkaisen verolainsäädännön ylläpito aiheuttaa ylimääräistä hallinnollista taakkaa.

CCCTB-ehdotuksessa jäsenmaille sallittaisiin pieniä yrityksiä koskeva erillinen veropohja. Kahden veropohjan hallinnointi aiheuttaisi lisätyötä. Siksi Suomen kannattaisi soveltaa samaa CCCTB-uudistuksessa hyväksyttävää veropohjaa kaikkiin yrityksiin. Kuten edellä on todettu, Suomen tulee varmistaa veropohjan tiiviys direktiivin jatkovalmistelussa.

CCCTB:n tarkoituksena on pienentää hallinnollista taakkaa, sillä yritykset voisivat soveltaa samaa veropohjaa kaikkialla ja antaa yhden veroilmoituksen. Veroilmoituksen käsittely yhdessä paikassa tehostaisi myös verotusmenettelyä. Siksi uudistus pienentäisi yritysten kustannuksia pitkällä aikavälillä.

7. Johtopäätökset

Nykyinen yritysverojärjestelmä on niin perustavanlaatuisesti vanhentunut, ettei kaikki maailman jeesusteippikään taida riittää sen paikkailuun. CCCTB on avain järjestelmän korjaamiseen. Toisaalta uudistus on vielä kesken ja sen loppuun saattamiseksi vaaditaan paitsi poliittista tahtoa myös lisätietoa.

Olemassa olevat tutkimukset eivät kerro, miten komission esittämä CCCTB vaikuttaisi Suomen tai muiden EU-maiden yhteisöverotuottoihin lyhyellä aikavälillä. Tietoa tarvittaisiin päätettäessä jakokaavan yksityiskohdista. Sitä saataisiin maakohtaisista veroraporteista, joita suuryritysten on toimitettava veroviranomaisille ensi kertaa tältä vuodelta. Ne sisältävät tietoa CCCTB:n keskeisistä osatekijöistä ja antaisivat mahdollisuuden vaikutusten tutkimiselle. Vielä parempaa tietoa saataisiin, jos maakohtaiset veroraportit tehtäisiin julkisiksi Euroopan parlamentin ehdotusten mukaisesti. Tällöin olisi syytä varmistaa, että niihin sisältyvät tiedot CCCTB:n osatekijöistä, kuten myyntimaista.

Vaikkei kaikkea tietoa vielä ole käytössä, suurten mahdollisuuksien CCCTB-hanketta kannattaa viedä eteenpäin. Verojärjestelmä olisi oikeudenmukaisempi ja markkinoiden kannalta parempi, jos aggressiivisesta verosuunnittelusta ja moninkertaisesta verotuksesta päästäisiin eroon. Samalla vähennettäisiin yritysten hallinnollista taakkaa.

Lauri Finér

Kuva: CC BY 2.0 Dave Walker